加拿大国际法律发展年度回顾 (2023)

一、2023年加拿大贸易动态更新

2023年，虽然乌克兰战争及加拿大的应对措施仍是其贸易政策的重要驱动力，但新的问题和挑战也随之浮现。

加拿大边境服务局（CBSA）提议对其海关估价方法进行根本性改革，与此同时，其备受瞩目的海关现代化项目再次延期。尽管2023年新的反倾销/反补贴（AD/CVD）调查速度有所放缓，但对现有措施的执行力度却在加强。CBSA首次做出了“特殊市场状况”裁定，并且似乎出现了政策转向——尽管加拿大自称实行“前瞻性”正常价值体系，但现在却常规性地实施追溯性反倾销重新评估。

在制裁方面，加拿大一方面试图与国际伙伴保持行动一致，另一方面也日益表现出实施单边制裁的意愿，制裁对象不仅包括俄罗斯，还涉及其他司法管辖区。然而，加拿大在提供制裁相关指导方面依然明显滞后，这无疑增加了企业的合规难度。

此外，今年加拿大加入了其他司法管辖区的行列，通过了现代奴隶制立法，要求企业就供应链中存在的强迫劳动或童工风险进行公开自我报告。负有报告义务的企业需在2024年5月前提交首份报告。

最后，涉及加拿大的几起贸易争端在2023年达到了关键节点，其中包括乳制品和汽车领域的争端。历史上持续时间最长的加美贸易争端——软木材争端——在2023年也基本未见缓和。尽管存在这些摩擦，加拿大仍在继续（尽管步伐缓慢）拓展与印太地区的联系，并与英国达成新的自由贸易协定（FTA）。加拿大还在继续推进现有加乌FTA的现代化进程，并完成了与台湾的外国投资促进及保护协议的谈判。

A. 海关事务：CARM延期与新的完税价格变更

2023年8月，CBSA再次推迟了其评估与税收管理（CARM）项目下一实施阶段（称为“Release 2”）的时间。CARM是一项多年期计划，旨在用现代化的在线解决方案取代现有的海关和执法系统，用于特定税费的核算、支付和征收。“Release 2”原定于2023年1月推出，后推迟至2023年10月，现已至少延期至2024年5月。这是一个重要的里程碑，因为它将向所有贸易界参与者（不仅是报关行和顾问）开放该在线系统，并允许提交电子商业会计申报，包括在欠税时进行更正和在应退税时进行调整的功能。

2023年5月，CBSA提议修订《完税价格条例》，旨在改变确定进口货物完税价格的基础——即在一系列销售交易中，哪一笔销售导致了货物进口到加拿大。这些变更将建立一种类似于“最后一次销售”的货物估价规则。然而，修正案提议将任何类型的协议、谅解或安排都视为最后的“销售”，而不一定仅限于销售或销售协议。这些变化无疑将导致进口货物完税价格的提高，进而增加关税和税款。尽管CBSA称此举旨在在加拿大进口商与非居民进口商之间“创造公平竞争环境”（CBSA声称后者可以不公平地申报其较低的采购成本），但这些变化实际上会影响任何在加拿大转售货物的进口商。该提议将从根本上偏离加拿大现行的法律和惯例，并且可以说违反了加拿大在世界贸易组织（WTO）《海关估价协定》下的义务。在短暂的咨询过程中，CBSA几乎遭到了普遍反对，预计在2024年将继续面临阻力。

B. 加拿大反倾销/反补贴（AD/CVD）程序

CBSA在2023年仅发起了一项新的AD/CVD调查（针对来自中国的风塔）；发起了五项针对特定国家的重新调查（涉及耐腐蚀钢板、铜管件、管线管、厚钢板和紧固件）；以及九项日落复审。CBSA还启动了十一项正常价值和出口价格复审。

在对土耳其螺纹钢的重新调查中，CBSA首次做出了“特殊市场状况”裁定。在此案中，CBSA认定，由于大量低价俄罗斯钢坯（部分原因是俄罗斯入侵乌克兰后受到的经济制裁）涌入导致土耳其市场扭曲，以及土耳其恶性通货膨胀的影响，土耳其螺纹钢市场无法与向加拿大进口商的销售进行适当比较。这一裁定的实际结果是土耳其螺纹钢出口商的正常价值显著提高。

虽然2023年新的AD/CVD调查和复审速度有所放缓，但CBSA对现有命令的执行力度却在加强。值得注意的是，CBSA已开始对加拿大进口商进行常规性的反倾销税追溯重新评估。这与加拿大“前瞻性”正常价值体系明显背离，几乎所有此类决定目前都在CBSA或加拿大联邦法院处于上诉阶段。

最后，对CBSA和加拿大国际贸易法庭（CITT）决定的几项司法审查终于尘埃落定，其中包括一些因疫情导致法院延误而积压的案件。值得注意的是，在 Canadian Hardwood Plywood and Veneer Association v. Canada (Attorney General) 一案中，联邦上诉法院（FCA）维持了CITT关于无损害且无损害威胁的裁定。在此过程中，FCA在一定程度上缩小了损害或损害威胁裁定的范围。关于前者，法院支持CITT的决定，即损害必须在调查期内显现。也就是说，源于CITT审查期之前的损害指控不能作为损害裁定的依据。关于损害威胁，FCA支持CITT的决定，即要做出威胁裁定，必须存在与其认定无损害的审查期内情况不同的“情况变化”。最后，FCA确认了CITT的调查结果，即即使只有单一类别的货物，该类别中的所有货物也不一定都存在竞争关系，缺乏竞争可能会切断倾销货物与国内生产商受损之间被指控的因果联系。

C. 加拿大涉俄制裁

2023年，加拿大继续应对俄罗斯入侵乌克兰事件，根据《特别经济措施（俄罗斯）条例》对数十名新增的俄罗斯个人、公司和其他实体（如瓦格纳私营军事公司）实施制裁。这些条例对列名的个人和实体实施了广泛的交易禁令、资产冻结和金融禁令。加拿大还扩大了其他贸易限制措施，例如禁止进口原产于俄罗斯的铝和钢产品。

在扣押和没收受制裁个人和实体在加资产方面，加拿大依然独树一帜。然而，尽管政府言辞强硬，但加拿大的扣押和没收制度仍然相对处于未使用和未经检验的状态。政府扣押的唯一实物资产——一架于6月扣押的安东诺夫货机——仍然是持续争议的主题，截至本文撰写之时，它仍停在多伦多的停机坪上。

虽然加拿大迅速采取行动制裁更多的个人和实体，但迄今为止尚未就其制裁的解释和实施提供任何指导。这与美国、英国和欧盟等合作伙伴形成了鲜明对比，后者都提供了持续、及时的指导。此外，缺乏执法行动意味着几乎没有关于加拿大涉俄制裁解释的判例。艾伯塔省国王法院2022年10月的一项裁决仍然是唯一对涉俄制裁进行过重要司法审议的案例。法院的附带意见主要是旁论，限制了其解释价值。

加拿大还对其《特别经济措施法》（俄罗斯条例即据此颁布）和《马格尼茨基法案》进行了重大修改。这些修订后的法案确立了门槛标准，当受制裁人员被视为“控制”某个实体时，该实体财产将被“视为”该受制裁人员所有。当满足三个列举标准中的至少一个时，将被视为存在控制关系。虽然这些变化表面上似乎与美国、英国和欧盟采取的类似方法一致，但实际上，这些变化可能会导致加拿大制裁的适用更加严格，但也可能更加模糊。事实上，加拿大律师协会在向议会提交的一份罕见意见书中表示，这些修订“并未增加加拿大制裁制度的可预测性和确定性。相反，它们造成了进一步的混乱和合规挑战。”

加拿大也表现出越来越愿意利用经济制裁（无论是多边还是单边）来应对其他外交政策问题，尤其是当加拿大境内有大量受影响的侨民群体时。2023年，加拿大针对斯里兰卡实施了新的制裁制度，并因海地局势恶化而制裁了许多相关的新个人。虽然针对海地的制裁最初于2022年底实施，但在2023年得到了大幅扩展。在这两个案例中，加拿大都是在盟友没有采取类似行动的情况下单方面实施了许多制裁。

D. 强迫劳动与供应链尽职调查

尽管加拿大在打击现代奴隶制的现有努力方面长期缺乏执法，但在2023年，加拿大仍推进了一项新法律——《打击供应链中强迫劳动和童工法案》（现代奴隶制法案）。该法律对与加拿大有业务联系的特定规模的公司提出了报告要求，包括报告其打击童工和强迫劳动的努力。现代奴隶制法案于2024年1月1日生效，报告必须公开发布，并在2024年5月前提交给公共安全和应急准备部。这些公开报告可能会成为CBSA的信息收集工具，为其最终的执法活动提供信息。

现代奴隶制法案还修订了加拿大现有的海关进口禁令，该禁令禁止进口全部或部分由强迫劳动生产的货物，以更新“强迫劳动”的定义，并专门涵盖和定义“童工”，无论是否存在胁迫。这些变化采纳并扩展了几个国际劳工组织公约中的定义，可以说扩大了受进口禁令限制的活动范围。

E. 自由贸易协定 (FTA)

加拿大正在推进与英国、乌克兰、印度尼西亚和东南亚国家联盟（东盟）的FTA引入或现代化进程。加拿大还完成了与台湾的外国投资促进及保护协议谈判，这是首个基于加拿大新范本协议的此类协议。

加拿大与英国关于新FTA的谈判在2023年继续进行。现有的《加拿大-英国贸易连续性协议》将于2023年底到期。尽管双方在2023年6月完成了第六轮谈判并承诺完成谈判，但在2023年底前达成协议的可能性越来越小。

加拿大也正在与东盟集团谈判FTA；双方于2023年10月完成了第五轮谈判，目标是在2025年完成谈判。加拿大继续与印度尼西亚谈判FTA，并于2023年10月举行了第六轮谈判；预计第七轮谈判将于2024年初进行。这两项协议的谈判是加拿大2022年印太战略的一部分。

最后，加拿大和乌克兰同意对其现有的FTA进行现代化改造。

F. 加拿大自由贸易协定下的争端与软木材发展

两起与乳制品相关的争端在2023年达到了关键节点。首先，2023年11月，审理加美之间乳制品争端的第二个美墨加协定（USMCA/CUSMA）专家组发布报告，以多数票驳回了美国的申诉，即加拿大在修改其针对加工商的乳制品配额制度后仍违反其市场准入承诺。加拿大是针对2021年支持美国的专家组裁决而进行这些更新的。其次，针对新西兰根据《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）提出的类似乳制品挑战而成立的专家组于9月发布报告，结论是加拿大向加工商分配乳制品配额的做法违反了其在CPTPP下的承诺。

此外，软木材争端——持续时间最长的加美贸易争端——在2023年仍在继续。7月，美国商务部（USDOC）发布了第四次行政复审的最终裁定；第五次行政复审正在进行中。10月，一个旧版北美自由贸易协定（NAFTA）专家组发布了关于加拿大挑战USDOC最初倾销裁定的报告，这距离加拿大首次请求成立专家组已近六年。NAFTA专家组同意加拿大的观点，即倾销裁定的某些要素不符合美国法律，并指示USDOC重新审查其裁定。尽管如此，其他七项正在进行的NAFTA和USMCA/CUSMA复审仍悬而未决。由于美国采取行动阻止专家组成员的遴选和任命，这些专家组的运作一直处于停滞状态。

最后，2023年初，一个USMCA/CUSMA专家组发布了关于该协定下首批争端之一的报告，涉及加拿大和墨西哥对美国关于汽车产品区域价值含量解释的挑战。该争端的关键在于，用于制造某些核心汽车零部件的非原产材料是否可以“累积”并计为最终车辆的原产材料。美国辩称不允许这种累积，从而使某些车辆更难从该协定中受益。专家组驳回了美国的解释。

二、政府采购与安大略省政府：对美国供应商的影响

安大略省是加拿大人口最多的省份，2023年的省级预算接近2050亿加元。该预算包括公共采购，即从国内和美国（及其他国际）供应商处购买商品和服务。根据政府出版物，“安大略省每年在商品和服务上的支出约为290亿加元，范围从心脏起搏器和绷带到计算机和IT硬件。”

A. 美国供应商通过贸易协定进入安大略省采购市场

加拿大的许多贸易协定通过包含政府采购义务，向外国供应商开放了采购机会。这些义务规定，政府机构在采购商品或服务时必须遵守某些规则。然而值得注意的是，USMCA/CUSMA并未包含适用于加拿大的政府采购义务。相反，加拿大和美国同意遵守WTO《政府采购协定》（GPA）中规定的采购规则。

GPA允许美国企业竞标某些加拿大政府实体的合同，包括安大略省政府的采购。GPA还对采购实体在进行采购时规定了义务。核心义务是非歧视：安大略省政府给予美国供应商的待遇不得低于给予加拿大任何供应商的待遇。安大略省还不得根据加拿大贸易伙伴的外国隶属或所有权程度歧视国内供应商。此外，GPA还规定了透明度和程序公正方面的义务。

GPA义务仅适用于价值超过规定门槛的采购，门槛值每两年更新一次。在整个2023年，适用于安大略省政府的门槛为：商品或服务合同65.1万加元，建筑服务合同910万加元。2022年1月1日至2023年12月31日生效的门槛计划在2024年提高。

安大略省是加拿大最大的公共买家之一。其许多采购都受GPA规则管辖。根据加拿大向WTO的最新通报，2019年安大略省有274份合同受GPA管辖，总价值超过40亿加元。这些合同对美国供应商来说意味着巨大的机会。然而，对于在该省开展业务的美国供应商来说，有两个值得关注的问题：近期的“购买安大略”计划，以及安大略省仍然缺乏独立的投标质疑机构。

B. “购买安大略”采购立法

该省的“购买安大略”计划在《2022年建设安大略省企业倡议法案》（BOBI）中概述。一旦生效，BOBI及其提议的配套法规将要求公共部门实体在采购商品和服务时优先考虑安大略省企业。虽然BOBI于2022年提交，但安大略省在2023年发布了其拟议的法规方案。根据这些提议，只有价值低于《加拿大自由贸易协定》（CFTA，加拿大联邦、省和地区政府之间旨在减少国内贸易壁垒的政府间协议）最低门槛的采购才会提供优先权。具体数值如下表所示。

这些门槛也低于GPA的门槛，因此，拟议的“购买安大略”要求并未直接违反GPA。然而，向安大略省企业提供的优势可能会产生重大影响。据安大略省估计，到2026年，这可能导致每年向安大略省企业授予30亿加元的合同。自然而然地，由于安大略省企业将在这些采购中获得优先权，美国供应商在竞标这些合同时将不被考虑或处于不利地位。由于相关法规尚未最终确定，关键问题仍然存在，例如哪些企业有资格成为“安大略省企业”，以及将使用什么机制来给予“优先权”。

对安大略省供应商的所谓优先权不仅会使美国供应商处于不利地位，还可能导致采购不符合加拿大的贸易协定，包括GPA。例如，如果安大略省采购实体希望将合同授予安大略省企业，它可能会将原本是一个合同的项目拆分为较小的部分，以规避触发贸易协定及其相应采购义务适用的价值门槛。此外，定义的给予安大略省企业“优先权”的机制可能会导致采购实体使用未公开的评估标准来偏袒安大略省供应商，而歧视其他合格供应商，这也将违反GPA。

C. 安大略省仍缺乏独立的投标质疑机构

安大略省的一项明显缺失是尚未建立独立的投标质疑机构。目前，当投标人对安大略省政府的采购有投诉时，他们可以向公共和商业服务交付部提出投诉，该部随后将启动正式审查。相比之下，希望挑战联邦采购的供应商可以向CITT（一个独立的准司法机构）提出投诉。《新西部伙伴关系贸易协定》（不列颠哥伦比亚省、艾伯塔省、萨斯喀彻温省和曼尼托巴省政府之间的协议）可以说包含了一个独立的投标抗议机制。最后，魁北克公共市场管理局是一个监督魁北克公共采购的独立公共机构。

虽然并非所有其他省份目前都有单独的审查机构，但安大略省缺乏独立的投标质疑机构，使得供应商（包括美国企业的子公司和合资伙伴）没有专门的渠道来对加拿大最大的公共采购方之一提出采购挑战。此外，《加拿大-欧盟全面经济贸易协定》（CETA，加拿大与欧盟的贸易协定）和CFTA都要求安大略省为涵盖的采购设立独立的投标质疑机构。例如，CFTA的具体条款规定，“向独立于采购实体的公正行政或司法机构就初步决定提出上诉”。

最近在 Thales DIS Canada Inc. v. Ontario 一案中，安大略省向公共和商业服务交付部提出采购投诉的程序受到了挑战，被指违反了CETA和CFTA。安大略省分区法院Corbett法官的协同判决对这一缺陷提出了尖锐的批评：安大略省在两个方面违反了[CETA]。首先，未能“指定至少一个独立于其采购实体的公正行政或司法机构”；其次，未能“确保供应商可以对决策者的决定提出上诉”。

换句话说，Corbett法官反对缺乏一个独立的法庭来通过上诉途径审查内部投标纠纷决定（他认为这是各种贸易协定所要求的），而不是向安大略省法院申请司法审查。因此，由于贸易义务和法院裁决，安大略省可能需要建立一个比政府部门审查更独立的投标质疑审查机构。

值得注意的是，与GPA不同，CFTA和CETA的采购章节都适用于安大略省的MASH实体（市政当局、学术机构、学校和医院）。因此，这些实体的供应商，包括美国供应商，可能同样会因为没有独立的省级机构来受理投诉而受到影响。

D. 结论

安大略省的公共采购规则存在重大缺陷，该省的采购格局预见将发生重大变化。其中一些举措已经宣布并正在制定中，而另一些则有待诉讼结果和政府政策规划及决策。希望与安大略省政府及相关实体开展业务的美国供应商应密切关注这些发展。

三、全球发展背景下加拿大碳定价立场的演变

加拿大继续与全球同行一道，在复杂的碳定价监管环境中前行。虽然欧盟实施了世界上第一个碳边境调节机制——一项将影响全球碳密集型商品进出口商的进口关税——但加拿大的国内碳定价制度也正在形成。正如欧盟委员会所承认的那样，其环境雄心“无法仅靠欧洲的单独行动来实现”。加拿大确实已采取措施做出贡献。本节提供了加拿大碳定价举措的最新情况，审查了拟议的边境碳调整（BCA）及其与其他框架（特别是欧盟的碳边境调节机制 CBAM）的比较。

A. 加拿大国内碳定价制度的发展

自2019年以来，加拿大每个省和地区都对碳进行了定价。加拿大各司法管辖区可以选择：采用联邦定价系统，或建立符合或超过联邦系统严格性要求的本地碳定价制度（“联邦保障措施”）。

2021年，加拿大提出了一项BCA，作为其减少温室气体（GHG）排放并在2050年实现净零排放的气候计划的一部分。BCA根据商品的碳含量对其征收关税。加拿大BCA的目标是确保市场公平竞争，同时保护环境。

但加拿大的BCA尚未实施。目前，加拿大的碳排放定价采用根据《温室气体污染定价法》建立的两部分联邦定价系统。该系统包括对化石燃料征收的监管性“燃料费”和“基于产出的定价系统”（OBPS），后者为特定行业设定了联邦GHG排放基准。当排放者的排放量超过其OBPS限额时，他们需要支付相关的碳价。

如前所述，加拿大的省和地区可以选择实施联邦系统、本地系统或两者的混合。曼尼托巴省、努纳武特地区、爱德华王子岛和育空地区已实施联邦系统下的燃料费和OBPS。截至2023年7月1日，安大略省、艾伯塔省、新不伦瑞克省、纽芬兰与拉布拉多省、新斯科舍省和萨斯喀彻温省已采用联邦燃料费和本地碳定价系统；然而，萨斯喀彻温省正在向涵盖行业的本地OBPS过渡。不列颠哥伦比亚省、魁北克省和西北地区是仅有的拥有本地碳定价系统的司法管辖区。不列颠哥伦比亚省已宣布计划在2024年4月过渡到省级碳税和省级OBPS。

2023年11月21日，加拿大政府在《2023年秋季经济报告》（FES）中宣布，将把150亿加元“加拿大增长基金”中的高达70亿加元指定用于碳差价合约（CFDs）。碳CFDs将为投资绿色项目和投资的公司提供某种保证，即如果政府将来取消碳价，它们不会处于不利地位——实际上是创建了一份关于未来碳价的合约。如果在签订此类合约后完全取消碳价，联邦政府将面临金钱赔偿责任。根据FES，其中一些合约已经在谈判中。在加拿大保守党长期承诺如果组建政府将废除碳定价制度的当前政治背景下，拟议的碳CFDs具有重要意义。

B. 其他司法管辖区近期的碳定价发展

虽然加拿大仍处于碳调整的提案阶段，但其他几个国家已经实施了碳定价制度，以实现《巴黎协定》下的碳减排目标。最值得注意的是，欧盟的CBAM旨在通过对特定行业（钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢气）排放的碳进行定价来减少碳排放和碳泄漏。在CBAM提出之前的十年里，欧盟在欧盟碳市场上维持着一个总量管制与交易的排放交易体系（ETS），该体系向某些“高风险”行业（包括航空、海运和工业）提供免费配额，以阻止碳泄漏。免费配额将在2030年前逐步取消。因此，欧盟委员会提议CBAM的义务作为“欧洲绿色协议”的一部分逐步生效，以覆盖在ETS下获得配额的行业并降低碳泄漏风险。

与此同时，欧盟根据CBAM的实施条例对碳密集型商品的进口商规定了新的报告义务。这些报告义务始于2023年10月1日CBAM进入“过渡期”，并将每季度持续到2025年12月31日。在2026年1月1日CBAM确定期开始之前，不会向排放者收取碳价。

实施条例并未直接要求欧盟以外的出口商遵守报告规定。但实际上，欧盟进口商将依赖其外国出口同行（包括加拿大出口商）实施监测和报告计划，以确保进口商准确报告隐含排放量并维持贸易关系。实施条例规定了在过渡期间对不合规以及报告不正确或不完整的欧盟进口商的处罚。这一点意义重大，因为进口商很可能会寻求将此类责任和风险转移给其出口同行，后者最终将掌握隐含排放数据和生产信息。

除欧盟外，其他国家也采取了措施实施碳定价制度。中国运营着世界上最大的覆盖排放ETS，这是一个针对电力行业排放定价的全国性ETS。韩国也运营着一个全国性的ETS，覆盖其电力、工业、国内航空、建筑、废物和运输部门74%的GHG排放。美国没有实施联邦碳“税”，而是根据其《通胀削减法案》补贴脱碳和绿色技术工作。美国某些州也选择在州一级实施碳定价系统。

C. 碳定价举措与WTO要求的合规性

某些碳定价制度已开始引起关于WTO合规性的担忧，类似的问题也可能适用于加拿大拟议的BCA。例如，专家质疑具有本地含量要求的美国税收抵免和补贴是否会引发“补贴逐底竞争”，从而违反WTO关于禁止歧视进口产品的规则。关于CBAM是否会违反WTO国民待遇（确保进口产品不受到比国内产品更歧视的待遇）和最惠国待遇规则（禁止给予某些国家的产品比其他国家的同类产品更优惠的待遇，要求成员国平等对待贸易伙伴），也出现了类似的担忧。

一旦加拿大拟议的BCA生效，可能会出现关于WTO合规性和歧视性措施的类似担忧。加拿大的BCA必须满足WTO的国民待遇和最惠国待遇义务。目前，围绕加拿大碳定价制度的大多数担忧似乎来自加拿大国内。安格斯里德研究所最近发表的一项研究表明，近一半的加拿大人希望完全废除碳税。此外，如上所述，保守党多年来一直反对碳定价制度。因此，在加拿大的碳定价制度取得成果并达到可以挑战其WTO合规性的阶段之前，首先要清除国内障碍。

一旦这些及类似措施生效，各国是否会将其提交WTO，或者各国是否会修改其现有立法以使其符合WTO法律，尚待观察。由于美国继续阻止WTO上诉机构的任命，对于寻求在合理时间内解决不公平贸易问题的国家来说，WTO可能不是一个可行的选择。

D. 结语

全球碳定价格局发展迅速，加拿大也不例外。许多加拿大生产商和出口商将受到这些制度以及适用于加拿大的制度的影响，无论是省级还是联邦计划。加拿大出口商需要确保了解适用于他们的碳定价机制，以及该机制对遵守其业务所在司法管辖区要求（例如欧盟将于2026年开始征收的碳成本）的影响。此外，行业和政府都需要随时了解围绕司法管辖区碳定价制度的WTO合规问题。